推理之门－香港廉政探秘

在香港如何做公务员

　　刘先生今年44岁，香港机电工程署公务员。人潮汹涌的铜锣湾，一栋高层住宅楼的一间40多平米的小房间里，刘先生待客热情随意，普通话字正腔圆，典型大大咧咧的中国北方汉子，与记者这些天频繁接触的香港人大不相同。后者待人礼貌而节制，而且有着公式化的严谨。
　　很明显，在从未谋面的情况下就邀请记者造访家中，也说明刘先生不同于一般香港人的特点——通常，普通的香港人若非极亲密的关系，是不会邀人到家中作客的。
　　不过，刘先生告诉我，他这些不同于本地香港人的特点，通常都是在私人场合才体现出来，在工作中，他与一般香港人并无二致，完全融入了香港的工作文化——高效，廉洁，公事公办。
刘先生原来在河北师范大学教书，1990年与妻子移民香港。来港工作几年后，刘先生到香港城市大学攻读应用物理专业，拿到博士学位。
　　1999年2月，刘先生看报纸，机电工程署招人，应聘，“主要是面试”，就被录取了。“没找任何关系。”工作6年，刘先生现在的职级是助理电子督察，按他的说法相当于内地的“副科或正科级”。如果按照内地的眼光，一位博士工作6年混到正科级，并不足以为外人道，但刘先生对目前的工作“很知足”，原因在于香港公务员的工作不算辛苦，收入却处于社会中上层，与大公司（比如汇丰银行）职员的收入不相上下，这足以让他们过上比较体面的生活。刘先生每月的工资有两万五千港币，再加上各种津贴、加班费和酬金，一年下来收入有40万港币。相比之下，一年中“全家开销不到20万”——按照当前的香港公务员政策，刘先生女儿念书、全家的医疗费用由政府全部负担，此外还有住房补贴。
　　更让人称羡的是，刘先生一年中除了公共假期外，还有31天的带薪假期。平时工作也不算太紧张，因为人手充足，这让酷爱足球的他每周有时间上绿茵场操练。这样的工作节奏，相比一般忙碌的香港人，不啻为神仙。
　　对这样一份“性价比”很高的职业，刘先生在“很知足”之外表示他也“很珍惜”。上班时间兢兢业业，而对于廉洁操守方面的问题更是不敢越雷池一步，因为要想丢掉工作，这是最快的一种手段。
“　　香港公务员接收朋友的礼物价值不能超过400元，公务员与送礼的朋友之间还不能有公务往来；如要向亲友之外的人借钱，数额不得超过1000港币，还要求在14天内还清。”刘先生说，廉政公署人员给他们上过课。
　　再如，同样是个人欠债，对公务员的要求与普通人就大不一样。在管理欠债员工问题方面，香港公务员事务局一直进行密切监察，包括要求欠债员工数目较多的部门定期提交报告。
香港公务员的素质比较高，法律规章、部门纪律对公务员的要求也很严格，比如有些部门规定：电话打进来，如果超过若干秒钟接听就视为违规。
　　至于对公务员的道德操守要求，可以用“苛刻”形容。7年前，政府印务局局长，一名英国人，已经是首长级高官，为香港政府服务了几十年，月薪有十几万港币。此公爱好艺术，快退休时，他出版自己的画集，熟识的印刷商资助他一些纸张，价值3万港币，结果事情被廉署调查，后来法庭认定他未经许可收受利益，违反《防止贿赂条例》，判处罚款，此外，近百万港币的长俸（相当于一次性的退休金）也被取消。
　　不久前终审法院判决的一起警察案件同样也说明香港的执法尺度。今年47岁的冼锦华本来是一名打击有组织犯罪及卖淫行业的高级警司，却接受了女商人林某安排多名妓女为其提供的性服务。此时，林某并没有直接向冼警司要求什么好处。但法官指出，林在案中获得的利益，是与冼建立友好关系，方便她日后向冼提出要求。冼锦华最终被判入狱两年。他也由此被剔出公务员队伍，连同失去近十万港币的月薪和几百万港币的长俸。
　　高薪养廉和严查贪污是维持香港公务员廉洁的一体两面。香港廉政公署在2002年共接约1600宗涉及　公务员贪污的举报个案，相对于全港约16万公务员的数目来看，这个数字其实相当低。在2004年，这个数字更减至1300宗，跌幅超过20%。
　　“事实上，这些指控绝大部分是查无实据的。”香港公务员事务局局长王永平在今年6月16日说，在2002年，香港只有25名公务员因贪污舞弊而被定罪；2004年的数字更跌至16宗。
目前香港已形成一个受过良好教育的年轻公务员阶层，他们在社会责任感和职业道德方面，不同程度地胜过他们的前辈。
　　一项民意调查显示，95.1%的被访者表示，他本人或亲朋过去12个月都没有在香港遇到过贪污情况，只有2.9%的人指出他们或亲友遇到过贪污。
　　不单是政府的表现，在全社会的廉政建设方面，香港也堪称是亚洲乃至世界各国的楷模。按照香港法律，贪污与贿赂是同义词，贪污罪即贿赂罪，行贿与受贿均属犯法，同样必须惩治。贪污没有金钱限额，非法获得5元与500万元都是贪污。执行反贪污法例的廉署人员调查范围极广，大到政府官吏受贿巨款，小到向住院病人送开水时索取小费，均要查处。
　　此外，反贪污法例约束所有香港市民，无论是政府公务员、公共机构雇员、私人机构雇员，抑或无职业市民，均不得触犯防贪条例，都要接受法律的监管。
　　香港目前是公认的世界最廉洁的地区之一。在著名的国际反腐败组织——透明国际(Transparency International)每年公布的国际清廉指数(CPI)排名中，香港一直名列前茅——2004年度的CPI排名中，香港在被统计的146个国家和地区中名列第16位，在亚洲仅次于新加坡。
　　一个廉洁高效的公务员队伍，是造就香港繁荣的一笔宝贵的资产。但正如今天繁华美丽的香港不是一天建成的，香港“世界最廉洁地区之一”的美誉也不是一蹴而就的，仅仅在30多年前，香港还是一个贪污横行、公义不彰的“乱港”。

　　贪婪岁月与廉署成立

　　上世纪六七十年代，香港经历了急剧的转变。当时人口骤增，制造业蓬勃发展，经济增长一日千里。面对这些转变，政府一方面专注维持社会秩序，一方面为市民提供住屋及其他基本公共服务。
　　然而，由于人口不断膨胀，社会资源并不能应付实际需要，这种环境助长了贪污的歪风。市民为了维持生计以及尽早获取应得的服务，都被迫使用“走后门”的方法。当时 “茶钱”、“黑钱”、“派鬼”等各种代替贿赂的名堂层出不穷，市民不仅耳熟能详，甚至默认为日常生活的一部分。
　　那时候，贪污问题在公共服务机构中十分严重，如救护人员在接送病人往医院前，向病人索取“茶钱”，病人家属要“打赏”医院的工友，才可取得开水或便盆。其他诸如轮候公屋、申请入学各种公共服务，也要贿赂有关官员。
　　廉署执行处助理处长陈础强时至今日仍难以忘记70年代调查湾仔集体贪污案时，一位穷小贩的苦况。抚养多名女儿的小贩每天被索取5元“茶钱”，最后因无力维持一家生计，被迫把最小的女儿送给别人抚养。“我问他，要是不用每天支付那5块钱，他是否可以照顾自己的小女儿，他眼泛泪光地说肯定可以！”
　　贪污已经成为当时官场、以及各行各业的文化，民众无时无刻不感受到社会上的腐败气氛。今年58岁的廉政公署前副廉政专员兼执行处首长郭文纬先生回忆，60年代时他家中申请装一部电话，排队走后门等了好几年才等到。终于盼来电话公司上门安装，照例是要给安装工人“打赏”的，“但正好大人不在，我一个小孩又不懂规矩，就没给”，结果工人“装好”后离家不远，电话就坏了。
　　更绝的是，在救火这样十万火急的事情上，当年消防人员的行规却是“有水有水，无水无水”，前一个“水”是俗语，指“钱”。
贪污风气在警队中更为严重。受贿的警务人员更包庇黄、赌、毒等各种罪行，社会治安、秩序受到严重的威胁。
　　韩德是一个被判了罪的警司，他承认在18年的警察生涯中共积累了500万港币的财产。他总结道：“贪污在香港警察队伍中已成为一种生活方式，就像晚上睡觉、白天起床刷牙一样自然。”
当年最广为市民熟悉的一个比喻是：“贪污是一辆行驶中的巴士，有些人登车搭乘，也可以洁身自好，不上车各走各，但如果挡在它面前，就会被撞翻，后果不堪设想！”
　　有一项研究显示，当年英国报刊关于香港的报道有70%涉及贪污行为。
　　官场文化与社会文化往往是一种互动关系。当时香港的贪污违法活动不只限于公职部门。在私人机构就长期存在收取酬金的传统，这种做法很难同贿赂和非法收取佣金区别开，相反它却被社会普遍认为是一种推动业务的手段。其后果是，私人工商机构中的互相贿赂有增无减，“不行贿办不成事，不给好处做不成生意”，成为一种商业信条，这给香港的工商业声誉带来严重的损害。
大量事实表明，贪污作为一种社会沉疴和传统痼疾，在上世纪60年代末和70年代初的香港，已经达到十分严重和令人震惊的地步，与其经济发展、社会繁荣形成强烈反差，甚至危及香港社会的稳定和当权者的统治。
　　到70年代初期，社会上已经汇聚了一股强大的舆论压力。公众人士不断向政府施压，要求采取果断行动，打击贪污。最后，一名外籍总警司的贪污案，令民怨升达沸点，政府不得不立即采取行动。
　　1973年，英籍总警司葛柏被发现拥有逾430多万港元财富，公众怀疑是从贪污得来。律政司要求葛柏在一星期内解释其财富来源，然而，在此期间葛柏竟轻易逃离香港到英国。
葛柏潜逃令积聚已久的民怨立即爆发。学生们在维多利亚公园举行集会，抗议和批评政府未能恰当处理贪污问题，集会获数千名群众响应。他们又手持写着“反贪污、捉葛柏”的横幅到街上示威，要求政府缉拿潜逃的葛柏归案。
　　香港政府终于明白到必须有所行动。在葛柏1973年6月8日潜逃后，高级副按察司百里渠爵士被任命组织一个调查委员会，调查葛柏潜逃事件。
　　百里渠爵士之后发表了两次调查报告，在第二份调查报告书内，他清楚指出：“有识之士一般认为除非反贪污部能脱离警方独立，否则大众永不会相信政府确实有心扑灭贪污。”此前，香港的反贪污部门隶属于警察队伍，公众普遍担心“自己人查自己人”的模式究竟能有多大效用。
港督麦理浩爵士迅速接纳了百里渠报告书的建议。在1973年10月的立法局会议上，他主张成立一个独立的反贪污组织。
　　麦理浩爵士说：“我认为有必要成立一个崭新的机构，由德高望重的人员领导，以全力打击贪污，并且挽回公众的信心。公众对一个与任何政府部门，包括警务处，毫无联系而完全独立的组织明显较具信心。”
　　廉政公署在1974年2月正式成立，其使命是：致力维护本港公平正义，安定繁荣，务必与全体市民齐心协力，坚定不移，以执法、教育、预防三管齐下，肃贪倡廉。
廉署成立后第一个重要的任务，就是要把葛柏逮捕返港。1975年初，廉署成功将葛柏由英国引渡回港受审。结果，葛柏被控串谋贪污及受贿罪名成立，判处入狱4年。葛柏案件充分反映廉署打击贪污的决心，在社会掀起了一场静默的革命。
　　“从更大的背景看，廉政公署的成立有两个原因。”香港城市大学公共及社会行政系教授张炳良说，一是六七十年代香港兴起的本土化运动，反贪污成为反殖民地运动的一个组成部分；另一方面，1960年代末香港工人受大陆文革影响发生暴动，要求更多权利，挑战港英政府，虽然后来受到英军镇压，但英国人也开始考虑改变管制模式，包括提升社会福利，整治腐败等等，希望重拾港人信心。

　　严厉打击与制度防贪

　　“参考诸如香港的成功经验，足见任何有效的反贪策略包括四大要素：一是意识的提高及公众教育；二是建立制度包括司法、立法、行政、私营机构、公民社会、传媒等；三是预防工作；四是严执法纪。”
　　联合国区域间犯罪和司法研究所，1999年12月

　　香港廉政公署进行贪污案件调查时，不惜花费巨大的人力、物力和时间，力求搜集到充分的证据。这在廉署在港英时代对工务司署一名外籍高官的调查中可见一斑。
　　在检控后的审讯中，这名外籍高官终于承认“不能解释财富来源”的罪名。而廉政公署在这宗历时数月、越洋万里追踪的调查工作中，一共开了96个与疑犯涉嫌贪污有关的档案册，录取了583份口供，进行了17次拘捕行动、317次查讯、84次搜查，收取了54份银行结单，扣留了12本旅行护照，以及在政府办公室中翻查了数以千计的档案册及文件，阅览有关21项物业的发展与买卖资料。
　　调查历时达17载的佳宁案，是廉署调查时间最长的案件。这宗复杂的贪污诈骗案所涉及的款项，高达66亿港元，也是香港犯罪历史上涉及最大笔骗款的案件之一。
　　佳宁案中共有7名被告最终罪成，被判入狱1年至10年不等。其中5名被告曾拒绝引渡以逃避审讯，与廉署争执多时，最长者更达7年之久，是引渡需时最长的廉署案件。
　　在追捕不法分子的同时，廉署也全力追讨涉嫌以非法手段聚敛的财富。律政司曾多次代表廉署循民事程序提出诉讼，向多名于1970年代因逃避贪污调查而潜逃外地的警务人员追讨怀疑贪污得来的财富。涉及其中一宗诉讼的前警长马文亮，于1977年5月在接受贪污调查期间潜逃台湾，至1990年去世。尽管如此，香港特别行政区政府于2000年成功地从该名警长的遗产中讨回1300万元。
　　廉政公署后来之所以能够屡屡扳倒高官，最后使腐败分子闻风丧胆，视被廉署邀去“喝咖啡”为畏途，靠的主要就是其不容置疑的权威。廉政公署的英文是“Independent Commission Against Corruption”，直译过来是“反贪污独立委员会”，其中因“Independent（独立）”显得相当重要，其权威正来自其独立。
　　相比之下，内地目前却没有一个统一的反贪机构，检察院、公安局、监察部、中纪委都参与贪污腐败案件的调查，但这样容易分散力量。
　　廉政公署前副廉政专员兼执行处首长郭文纬先生曾说，“内地反贪一定要在制度上有所改进，应该由一个固定的法律部门去做，可以考虑把这四个反贪部门的力量集中起来，不由各地方管理，集中后的反贪权力或归人大，或归国务院协调，只对中央负责，这样的效果可以更好。”
　　如果说廉政公署的缔造者毅然赋予这个新机构以高度的权威和独立性，充分显示了其打击腐败的决心和勇气，那么他同时为廉署制定的执法、教育和预防“三管齐下”的反腐败战略，则足以显示其政治智能。
　　所谓“三管齐下”，是指廉署一方面以有效方式调查贪污(即内地所说的腐败)，另一方面积极推行防贪措施，以杜绝贪污机会，同时还教育市民认识贪污的祸害，争取他们对肃贪倡廉工作的支持。廉政公署治理贪污的举措，可谓标本兼治。
　　防贪处的工作，是审查政府部门、公共机构或者私人机构的工作制度及程序，并给出改进意见，以便从制度上防止贪污。但是，从审查内容的具体表现形式来说，已达到事无大小，从审查金额数以亿计的官地买卖，到庙宇内香油捐款箱中失去了一分钱等等，无一不在防贪工作范围之列。几乎每一个政府部门都有若干程序受过详细的审查。仅从香港政府的卖地工作中即可窥见一斑。
由规定出售一幅官地开始，至交易成功为止的每个步骤，均经逐一研究，其他相关事项也在审查之列，如木屋拆迁、契约条文、官地拍卖、城市设计、楼宇建筑守则、地域划分、入伙纸、楼宇消防设备等。在防止贪污处历年来的研究下，已封堵了不少曾被或可被贪赃枉法者乘虚而入的贪污漏洞。
　　防贪处人员与执行处人员经常及时交流。因为执行处通过办案能了解不同领域最新的贪污手法，通过交流防贪处人员就可以及时介入，防堵最新的贪污漏洞。
　　陈炳文是防贪处高级审查主任，1998年加入防贪处。此前他在房屋署做公务员7年，担任测量师，更　　早则有私人机构工作经历。防贪处50多人中，多数是像陈先生这样的专业人士，并在加入廉署前有过丰富的工作经验。
　　陈先生说，2000年前后，香港建筑工地的短桩案（所谓“短桩”指建筑物基础的桩柱深度不够，进而影响建筑安全）频发，陈炳文深入建筑工地现场调查后发现，不少监管人员并不懂得测试，于是他提议应该由专业人员来监管。此外，陈炳文还发现，有些工地白天有监管人员，到了晚上就回家休息去了，他建议晚上的监管也应该如白天。在工程的高风险部位，还应该用闭路电视24小时监控。

　　打击与防范之外：廉洁社会文化的形成

　　一位在内地、台湾、香港都生活过的香港记者说，三地人当中，法制意识最强的就是香港人了。无论是香港公务员还是一般民众办事，第一个考虑的问题就是合不合法。
在对廉政公署几天的采访中，一件事让记者印象深刻。廉署社区关系处一名工作人员向记者介绍情况，陪同记者一天，各方面都体贴入微。当采访快结束时，她拿来几份有关廉署报道的剪报给记者查阅，记者请求将这几篇报道复印带走，并满以为这点小小要求能够得到满足，谁知这位温和的女士却说“不行”。
　　“依照香港法律，这些报章报道不能随便复印，以防版权方面争议。”这位女士说，以前即使廉署执行处同仁找她要复印件，也被拒绝。“如确实需要上面的报道作参考，可以抄录。”于是记者只好抄录半天。虽然辛苦了一点，但不得不暗暗佩服香港人的法律意识。
　　香港著名专栏作家洪清田说，“香港的经济、政治、社会和文化生命，远近期的资源和原料来自中西方和全世界，形而上的终极世界观、身分和存在价值来自中国，中层的多重调协体制（coordinated and integrated multi-institutions）、结构、程序和标准来自英国。”
　　正是这“中层的多重调协体制、结构、程序和标准”，造就了香港人不同于其他华人的地方，时至今日，香港人为人称道的一些优点，比如诚信、守法、守时、公事公办等等，都来自严谨的英国人对香港制度文化的改造。
　　廉署成立之初，给“茶钱”的习惯仍然普遍存在于市民日常生活和商业交易中，部分人更坚称这是“生活习惯”，并非贪污。
　　廉署于是进行大规模的宣传教育工作，向市民解释反贪污法例和背后的理念、个人权益和廉署的工作。当市民知道绝大部分政府公共服务都应免费获得，且应公平、公正及公开地分配后，反对“打赏”的声音渐渐壮大。
　　经过三十年的努力，公义与诚信已经与香港的社会文化浑然一体。
　　私人机构方面，香港在过去20多年中，成为亚洲的主要金融和商业中心之一，关键在于它有一个廉洁而高效的营商环境，让所有投资者可以公平竞争。
　　然而，近年来私人机构贪污举报数字显著上升，引起对商界渐受贪污问题困扰的关注。
　　1980年代香港工业蓬勃发展，激烈竞争中诱发不少索取非法回扣的行为。一名电子零件供应商发觉某玩具厂渐渐减少订单直至完全停止。当他向厂方采购员查询时，对方竟然索取额外回扣作为订货条件。该供应商不甘被剥削，决定向廉署举报，采购员最终受到法律制裁。
　　早期廉署打击商界非法回扣时，部分商界人士曾持不同意见，只是他们对法例的精神及内容都有误解，认为干扰自由贸易。随着与廉署的接触增加，商界人士理解并认同法例的精神，旨在维护公平竞争和诚信交易，态度慢慢由质疑转为接受。
　　廉洁的软环境促进了香港的经济发展。廉署竭力维护香港的公平竞争环境，加上廉洁的公务员体系，吸引了不少国际投资者，促进香港经济发展。事实上，廉署自1974年成立至今，香港本地生产总值在30年时间里已增长达5倍之多。廉署成立前后的七八十年代被公认为香港发展的黄金期。
与上个世纪70年代不同的是，今天的香港，贪污不再是集团的行为，而是个别人的行为，贪污的严重性大大降低。涉及政府人员的贪污举报数字亦由1974年占整体举报的86%，跌至2004年的34%。市民对贪污的容忍度大大降低，投诉贪污更主动积极，对廉署也更加信任。
　　每年独立调查公司的调查都有一项，就是市民对贪污的容忍度（从10度“可以容忍”到零度“不能容忍”）。调查显示，市民对公务员贪污的容忍度，从以前的“可以容忍”降到了去年的0.9，接近“零度容忍”。具名举报率由30年前的不足1/3提高到去年的72%，这在世界范围内都是比较高的。
　　“ICAC成立后香港取得的成果不能说完全是ICAC的功劳，因为如果香港人本身不想有一个这样的社会，ICAC也无法持续下去。”廉署贪污问题咨询委员会主席钱果丰博士说。
　　除查处打击之外，最使贪污者感受心灵震撼的，是大众传播媒介的揭露和社会舆论的压力。香港传媒高度繁荣，在这样一个弹丸之地，却有52份日报、数份电子报章和754份期刊、两家本地免费电视节目服务持牌机构、5家本地收费电视节目服务持牌机构、12家非本地电视节目服务持牌机构、一个政府电台及两个商营电台。
　　长期以来，香港肃贪机构与新闻界密切合作，凡检控重大贪污案件，尤其那些涉及本港知名人士的，都会被新闻界广泛报道，以往多宗大案如裕民财务有限公司、海外信托银行、嘉华银行的诈骗及贪污案、香港联合交易所涉嫌贪污案、巴士公司贿赂案、马会舞弊案、问题公屋案等，从案发至结案过程，无一不遭到大众传媒连篇累牍的报道，常常成为报纸的头条新闻和市民言论的热点。
而由廉署每周印发的“廉政案件排期表”更使记者和有关人士获悉未来两周法庭提堂的案件资料，增加了检控贪污的透明度。
　　香港传媒之所以成为促进社会健康运转的推手，在于香港享有高度的新闻自由。例如，国务院6月30日正式公布，委任香港前财经事务局长许仕仁为特区政府的政务司长。不过由于许仕仁2000年离开政府后，曾出任新鸿基地产集团的顾问，以及出任该集团属下的九巴董事职位，所以他现在接过任命后，媒体有报道要求许仕仁应清楚交待他在新鸿基的工作范围、是雇佣或顾问关系、曾否担当政治游说工作等，让公众可以清楚评价他担任政务司长后应否沾手西九计划。
传媒的自由报道，对公众人物特别是高官都是警醒和制衡。
　　“香港的成就建基于我所指的智慧支柱，即是，法治精神、公平竞争环境、廉洁的政府、资讯自由流通及个人自由。”香港现任特首曾荫权说。